春秋航空新掌门之忧：中外廉航将短兵相接

向无等级关系者的上诉及监督上诉指向对作出行为者行使监督权或监管权的机关提起上诉。

毕竟，主渠道需满足两个要素：一是选择复议而非直接起诉。新法在原有的维护和监督职权保护合法权益的基础上新增解决行政争议之立法目的，同时删除维护职权的表述。

[43]而有趣的是，这部行政处罚法的修订草案（一次审议稿）第60条也曾使用结合听证笔录的表述，但在修订草案（二次审议稿）第63条中改为了根据听证笔录。[30]另外，根据《复议实施条例》第49条第1款，复议机关责令被申请人重作行政行为的，后者应在法定期限内重作。有必要将决定高效优势的监督行政功能与决定公正色彩的纠纷解决功能并列作为行政复议的首要功能或称主导功能。其中，第（一）项对应实体性驳回决定，第（二）项对应程序性驳回决定。例如，行政复议仍以书面审查为原则，而听证审理的适用范围较窄。

以上双重主导功能有助于将行政复议建设成为我国化解行政争议的主渠道。可见，在倡导多元化纠纷解决机制的当下，如何发挥行政复议与行政诉讼的制度合力已成为重要课题之一。①David Levi-Faur,The Oxford Handbook of Governance,Oxford University Press,2012,p.228. ②笔者以下放为关键词在北大法宝标题精确检索(中央法规)，直接相关的就有七项，分别是：《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》(国发[2010]21号)、《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》(国发[2013]19号)、《国务院关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》(国发[2013]27号)、《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》(国发[2013]44号)、《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》(国发[2014]5号)、《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》(国发[2019]6号)、《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》(国发[2020]13号)。

④还有的学者认为，行政审批下放的主体，只能是国务院或省、自治区、直辖市人民政府，其他机关无权决定下放行政审批事项。辅助性原则使得政府能实施更为灵活和更反映地方群众真正需求的行政审批制度，从而最终优化政府职责体系，提升国家之下各个层级地方的治理理念和水平。二是在对具体权力事项提出简政放权意见时，要对前后关联的权力事项进行同步考虑，综合前后关联权力事项的简政放权情况，提出协同放权的意见。例如在英国的挑战文牍运动中，每隔几周，英国政府就会在网上发布影响国民日常生活的法规。

见前注(56)，孙彩红文，第84页。(36)行政审批权的归属，一般会在法律、法规和规章中予以明确，如果法律规范没有明确界定，实践中则是由红头文件调整。

(88) 行政审批的下放，是简政放权与行政审批改革过程中不容忽视的重要一环。下放到行政审批局的事项，需要进一步明确审批主体。笔者认为，这两种方式各有利弊：前者能够全方位监管，减少监管的漏洞，但可能造成监管重复。为此，程序的设计就显得尤为必要。

(75) 其实，行政审批权下放不能被笼统地认为是取消原权力行使机关的管理和责任，原机关更不能以取消权力为由放弃管理职责和监管责任。(26)马龙：《论行政审批权下放监管的法律对策——以行政审批制度改革为视角》，载《中北大学学报(社会科学版)》2015年第2期，第41页。(63)有学者认为，比例原则应扩展到授益性行政行为。(30)成协中：《放管服改革的行政法意义及其完善》，载《行政管理改革》2020年第1期，第37页。

在本文中，笔者认为，下放并非是一个法律概念，其法律的内在本质是授权和委托。具体而言，因为强区放权的政策需要，市政府将市级层面交通运输领域的审批职能下放给区政府，区政府继而又转给辖区交通运输局，区交通运输局由于不具备行政主体资格，只能以市交通运输局名义做出行政审批，结果并没有真正实现审批权的下放。

(49) 四、下放过程存在的问题及法治破解之道 行政审批的下放是为了实现地方的有效治理，不过在下放过程中存在的承接机关主体资格缺位、下放事项的标准和条件模糊、正当程序的缺失等问题则需要通过法治的方式予以完善，否则无法实现制度目的。(85)前两个评价主体是自我评价，后两个评价主体是外部评价。

然而在实践中，经常是行政机关首长一拍脑袋就决定，在追求行政审批下放数量的同时，并没有充分听取公众意见和考虑下放的可行性以及有效性。(39)《立法法》的明文规定，是地方立法规定行政审批下放事权的合法性与正当性的直接来源。该条是对传统行政主体理论的突破，正式承认了规章授权组织的行政主体地位。②地方层面，下放的审批事项更是不胜枚举。毫无疑问，行政机关内部没有经过法定、规范化的步骤和方式就做出的下放决定，显然是缺乏说服力的，所产生的效果也是令人怀疑的。(50)二是下放到区一级政府的职能部门，由于有些是派出机构，同样缺乏行政审批主体资格——深圳市规划和自然资源局、交通运输局等垂直管理部门都陷入此种困境。

参见《优化营商环境条例》(2019)第40条第3款：对实行行政许可管理的事项，行政机关应当通过整合实施、下放审批层级等多种方式，优化审批服务，提高审批效率，减轻市场主体负担。(77)《深圳市人民政府关于公布2017年深圳市强区放权改革下放事权清单的通知》(深府规[2017]4号)。

龙岗区反映关于市局下放户外广告设置审批到区局，法规目前无授权，也同样存在合法性障碍。(60)潍坊市奎文区编办：《行政审批事项下放承接问题探析》，载《中国机构改革与管理》2015年第11期，第26页。

至于非对应式地下放给行政审批局的问题，由于行政审批局的职能之一就是承接上级政府下放的行政审批事项，并集中进行受理和审批，(64)所以下放的行政审批事项适合行政审批局承接的，应当由行政审批局集中受理，但行政审批局工作人员应当及时与上级部门做好沟通和对接工作，明确下放事项的审批主体。还有斜向下放的问题——能否由市直部门下放到区非直接对应部门，如市交通运输部门的事项下放到区住建部门？此外，当前许多地方的相对集中许可权改革正在推进中，不少地方都成立了行政审批局，行政审批权的下放也非上下对应式的下放——这些行政审批事项能否都下放给行政审批局？ 第二，下放的审批事项放权不彻底。

(58)涉及关联审批的，只有部分行政机关下放审批权，还有行政机关将审批权攥在手中，增加了当事人的申请负担，并没有提高行政审批的效率。对于斜向下放的监管，由于不在一个系统内，市级部门对区级部门的监管约束力不强，共同监管的方式更为适宜。至于缺乏人手问题，由于涉及编制安排，单就审批下放事项通过法规、政策规定增加人员编制难度是非常大的。三、制度逻辑：实现地方的有效治理 行政审批下放通过授权与委托两种下放形式在政府层级之间自上而下、如火如荼地开展，这一现象必然有其背后运行的制度逻辑。

(40)刘莘、张迎涛：《辅助性原则与中国行政体制改革》，载《行政法学研究》2006年第4期，第10页。各地在实践中主要有如下的几个问题： 第一，下放的审批事项范围和层级缺乏清晰的界定。

(47)该条例对行政审批下放也有所规定。笔者在深圳调研过程中发现，在行政审批下放方面，深圳的经验对于各个地方的行政审批改革具有很好的参考价值，其基本遵循的就是行政法治中比例原则的思想。

(22)《青岛市人民政府关于下放行政审批事项的决定》(青岛市人民政府令第223号)。(86)此外，评价依据、结果要公开并且说明理由，真正做到公平、公正。

另一方面，初评的时限不宜过长，否则不方便及时对审批下放后发现的问题进行调整。因此，行政审批也是行政执法的一种类型。其次回答为什么要进行行政审批下放，即行政审批下放的制度逻辑。因此，同级行政机关之间行政审批权的横向调整肯定不是下放。

(57)见前注③，艾琳、王刚书，第123页。(28)行政审批的下放，是国家放管服改革，简政放权的重要组成部分，对于激发地方创造力和积极性、提高行政审批的高效和便民、(29)深入推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

行政审批下放并非一个法律概念，其内在本质是授权与委托，背后运行的制度逻辑是实现地方的有效治理。(66)由于缺乏有效公开而导致的信息不对称，使得当事人在办理相关行政审批事项时极其容易跑错衙门，办错事。

(55)王克稳：《我国行政审批制度的改革及其法律规制》，载《法学研究》2014年第2期，第16页。(66)见前注(60)，潍坊市奎文区编办文，第27页。